如何處理城市建設和文物古跡保護之間的矛盾？

史 永 平

（八路軍太行紀念館，山西·武鄉）

摘  要：城市建設與文物保護是當前中國城市建設中的一對現實矛盾，如何有效協調二者的關系，亟待探討研究。本文從普遍性角度出發，闡述了文物保護的重要性，深入分析了文物破壞的現狀與原因，并試圖尋求解決問題的有效途徑。

關鍵詞：城市建設；文物保護；協調發展

引  言

眾所周知，文物是不可再生的文化資源，破壞文物即意味著拋卻歷史，抹殺城市特色，也意味著，城市除了變成一個拔地而起的鋼筋水泥叢林外，最終只能是一片喪失歷史文化內涵、沒有人文背景的現代都市沙漠。所以稱破壞文物為“文化的自殺”再貼切不過。按理說，文物保護與城市建設應該沒有矛盾，但城市建設和文物保護往往難以相容，似乎要建設就不能太多的顧及文物保護，要保護就會影響城市的整體規劃與建設。更有甚者，城市的文物遺跡被人們所忽視，甚至被視作城市發展建設的一種障礙、負擔和包袱。許多事實已經證明，城市建設往往是以犧牲文物遺跡為代價的，長期以往，對一個城市的長遠發展必將產生不利的影響。因此，面對城市建設的飛速發展與文物保護之間已經形成的亟待解決的矛盾，我們必須拿出應對措施和行之有效的對策。

一、中國的文物保護現狀及破壞表現

世界最高的文物保護形式為聯合國頒布的世界文化遺產，中國的文物保護按級別來說可分為文物保護點、區級文物保護單位、縣級文物保護單位、市級文物保護單位、省級文物保護單位以及全國重點文物保護單位6個級別。迄今為止，中國已知的地上地下不可移動文物有近40萬處，“國家重點文物保護單位” 2351處，國家級歷史文化名城100座、省級歷史文化名城80多座。[1]

中國政府對文化遺產保護的態度是極為嚴肅的，不僅政策鮮明，法律法規也較為具體。1982年首次制定和頒布的《中華人民共和國文物保護法》，歷經1991年對部分條款的修正，2002年對全法的重新修訂和2007年再對部分條款的修正，已經成為一部包括總則、附則在內共8章33條，涵蓋文物保護單位、考古發掘、館藏文物、私人收藏文物、文物出境、獎勵與懲罰等內容，科學合理且相對完善的法律。加上陸續出臺的20余個行政法規、行政規章和規章性文件，應該說文物保護行政法規體系在中國已趨于完善。而各地也根據自身實際，在國家文物法基礎上制定的相關條例或實施細則，更使文物的搶救、保護、管理逐漸變得規范。

盡管政策與法規是明晰的,保護文化遺產的呼聲是高昂的，但在現實生活中,肩負著文物保護重任的文保工作者們，卻不得不時時面對著各種尷尬，城市文物的保護依然經常陷入窘境。

我國現有的城市，特別是大中城市，大多是在因襲古代建筑基礎上，加以擴建改建而發展起來的。近年來，隨著城市建設的快速推進，文物破壞現象隨之擴大開來。從來沒有一個時代像今天這樣，城市發展如此迫不及待，經濟建設和文物保護之間的矛盾這樣激化，在急功近利的短視眼光下，破壞文物資源的事件屢屢發生。例如，2001年2月，山東曲阜“三孔”文物被毀，2003年，南京兩座古墓被夷為平地，2006年7月，西安世界上規模最大古城墻坍塌30米，城墻的半面墻體連帶頂部青磚全部塌陷，2007年6月，安徽巢湖大型商周遺址遭破壞，公路局拒絕停工等。歸納起來，近年來在城市建設中的文物破壞現象，主要表現為：

1、重項目建設，輕文物保護。在城市建設與改造中，由于巨大經濟利益驅動，往往忽視了文物保護工作。在項目建設的總體策劃中，很少考慮到文物保護問題，常常是在建設過程中發現了文物遺存后才報請文物主管部門，這是不符合《文物保護法》的�！段奈锉Ｗo法》明確規定：“進行基本建設工程，建設單位應事先報請當地政府文物行政部門組織從事考古發掘的單位進行考古調查、勘探，發現文物根據文物保護的要求合同建設單位共同商定保護措施�！�[2]這就是說，進行基本建設工程，要“事先”進行考古調查和勘探，而不是在施工過程中發現文物“之后”才報請文物主管部門組織考古調查和勘探�！段奈锉Ｗo法》也同時強調：“凡因進行基本建設和生產建設需要的考古調查、勘探、發掘，所需費用由建設單位列入建設工程預算。”[3]這就成為建筑單位因投資成本因素而不愿意報請文物主管部門組織考古調查和勘探的原因之一，此外也有擔心因此而延長工期的顧慮。更有甚者，在工程建設中，發現了古代文物遺存，隱匿不報，甚至肆意破壞，哄搶文物。一旦文物工作者上前勸阻，往往置若罔聞，強行施工，有的甚至對文物執法人員大打出手。所有這些，都是明顯地置《文物保護法》于不顧，明目張膽的違法行為，這種現象卻時有發生。

2、在城市規劃中，一味追求所謂的“現代化”，而忽略了城市原有風貌的適當保持。保持城市一定限度的原有風貌，是一個城市的特點所在，是最能體現城市個性特色的地方。在過去，中國的城市呈現出形態各異的建筑風格，每個城市都有自身的特點。但這些年來，不少地方大拆大建，好些城市的固有風貌已經蕩然無存，面目全非。特別是一些縣城，被改造得千城一面，千篇一律的全是雷同、單調和毫無特色；淺陋、直白與缺乏深度。城市的歷史記憶消失了，城市的文脈也就斷了！

如今，全國范圍內城市整體風貌保存尚好的僅有如平遙、麗江等幾處，其他都已不同程度地遭到破壞。這其中有一些是我們歷史上的決策失誤造成的。像北京城的建設，早在二十世紀五十年代，建筑大師梁思成先生即提出整體保護舊城，在舊城西面另建新城的方案。實際上歐洲一些古代城市就是采取這種辦法保護下來的。但梁思成先生的意見未被重視、未能采納，如今人們才意識到北京原有的城墻、街區以及一些古老胡同被破壞是多么的令人惋惜。有的城市規劃對已公布的文物保護單位有所保護，但這種保護往往僅限于保護單位本身，而對其周邊環境缺乏考慮。有的地方在文物保護單位周圍亂搭亂建，極不協調；有的在文物保護單位周圍建起一座座高樓，使其湮沒于一片高樓之中。大規模搞所謂的“現代化”，雖然看起來蔚為壯觀，實際上卻割裂了城市過去與未來的銜接紐帶。

3、近年來，一些所謂“形象工程”、“政績工程”等建設項目嚴重違反《文物保護法》、破壞文物的事件屢有發生。這種工程對文物資源的破壞最大，因為主導者是行政機關，文物部門往往無能為力，或者干脆不聞不問。這就暴露出，我們在文物保護體制上的弊病與缺陷，以及對文物破壞缺乏有力的體制監督；同時也說明，我們有必要對文物保護加強立法、建立健全保護機制，從而有效約束行政機關的行政性破壞行為。

二、城市建設中的文物破壞原因分析

1、我國處于社會轉型時期，正由計劃經濟向市場經濟轉型、由農業社會向工業化乃至后工業化社會轉型、由欠發達國家向現代化國家轉型，這種整體性的社會變遷，深刻地影響著人們的價值觀念與行為取向，影響著城市規劃與建設的決策方向。歷史文化遺產在這場社會變遷中的存亡面臨著巨大的考驗，能否在城市規劃建設中把文物保護放到一個不可忽視的地位至關重要。因此，經濟利益成為城市建設與文物保護步調不一致的根本原因。一方面，城市建設能帶動城市發展，帶來巨大的經濟效益，遠遠大于文物違法成本。建設方即使破壞文物，文物部門也很難對其采取有力措施。另一方面，從計劃經濟時期開始，文物保護部門長期以來的專向資金依賴于政府撥款，從文物古跡的修繕到工作人員的勞動所得，全部由專項資金來支付。這種情況下，很多地方政府便忽視了對文物古跡的保護。建設方的“主動”和文物保護方的“被動”，促使文物遺產的“尊嚴”難以維護，所以經�？梢钥吹胶芏鄽v史城區被改造得面目全非，周邊的環境又臟又亂，甚至有些歷史性建筑完全毀壞。

2、我國長期以來忽視對大眾文物保護的法制宣傳和道德教育，也沒有形成比較規范的文物保護民間團體，使文物保護的群眾基礎力量較為薄弱，不能對城市規劃中有損于文物遺產的決策形成輿論壓力。也就是說，群眾的文物保護意識淡漠，難以形成有利于保障文物遺產完整性的軟環境。而在這方面，西方發達國家公眾則具有較高的文物保護意識，其外在因素與教育密切相關，并且在一些國家，把公眾參與城市建設納入法律程序，把規劃目標、方案向公眾公開展示并聽取公眾意見，這對文化遺產的保護是十分有利的。遺憾的是，我國在這方面還存在許多盲區。

三、城市建設與文物保護協調發展的成功經驗

1、意大利

意大利保存著許多世界著名的文物古跡。2000多年前建成的古羅馬斗獸場在持之以恒的維修下, 永葆昔日風采, 2001年來斗獸場參觀的人數超過140萬人, 居西方國家榜首。意大利在文物保護方面成功的經驗是有三個保證。一是政策保證。意大利把文物保護作為國策寫入憲法。憲法第九條規定: “意大利共和國負責對國家的藝術歷史遺產和景點進行保護�！币獯罄�遠在1462年教皇統治時，就有保護文化的法規。1821年正式確定文化遺產是本地文化歷史不可分割的組成部分。1975年意大利政府正式組建文化遺產部, 負責文物保護工作。

在意大利, 各個城市對城區管理相當嚴格, 古老街道和建筑物不許隨便改造, 不僅外形不能變, 連外墻、涂料及窗戶顏色都要保護原樣。二是經費保證。意大利每年都有20億歐元經費用于文物保護工作, 1996年國家法律又規定彩票收入的8 ‰作為文物保護的資金, 僅此一項, 每年即可有15億歐元的資金。三是專門人才保證。意大利文物保護中心是培養各種文物保護人才的基地, 設置各種專業, 理論結合實踐, 中心承擔重點文物的修復工作, 中心還通過電腦對全國分布在8100 個城鎮的文物跟蹤觀察, 掌握所有文物的保護情況。[4]

2、印度

印度是世界文物大國, 古跡無處不在,列入聯合國世界文化遺產目錄的就有22處。印度的經驗是多方參與籌措經費。印度名勝古跡門票收入每年815億盧比, 而維修費用、保安費用支出為619億盧比, 除此之外1996年成立國家文化基金會, 鼓勵本國私人企業參與保護和修復工作(如泰姬陵的修復) , 同時還尋求國際合作。另一經驗是廣大人民群眾積極支持。印度政府宣布每年11月19日—25日為世界遺產周, 大力宣傳提高民眾保護民族遺產的意識。最近一個歷史名城齋浦爾要爭取列入聯合國教科文組織文化遺產名錄, 在市政府發起的拆除古跡周圍非法建筑的運動中, 一些貧民窟的居民主動退出所占地盤。印度作為一個發展中的大國, 文物保護工作也同樣存在一些問題, 如文保資金依然匱乏, 印度考古研究所每年預算是1516億盧比, 除去工資和開支, 在直接管轄的3606個古跡中, 每年每個古跡只能分到7600盧比(相當于1500元人民幣) , 還有污染威脅古建建筑、發展旅游與文物保護的矛盾、偷盜文物處罰不力等問題。[5]

四、城市建設中的文物保護對策

總結國內外的經驗與教訓，可以得出，如果處理好城市建設與文物保護之間的關系，正確認識文物在城市建設中的靈魂作用，必將極大地促進城市建設的飛速發展�？傊�，在城市建設過程中, 做好文物保護工作, 是政府、城市規劃部門、文化部門、財政部門共同的任務。

1、充分認識文物遺產是城市現代化建設的資本和動力。完善的基礎設施, 良好的生態環境, 深厚的文化內涵,獨具魅力的地方特色和人文景觀, 是一個城市不可或缺的組成部分。在城市建設進程中, 我們絕不能將“功能城市”與“文化城市”相對立。在城市的規劃中, 要充分考慮到城市的文化特點, 將文物遺產和城市特色作為城市形象的基礎，看做城市發展無可替代的重要財富, 從而使文物遺產切實成為城市建設的資本和動力。

2、制定文物保護的專項法規。目前我國涉及文物保護的專門法律法規主要有：《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國文物保護法實施條例》、《文物保護工程管理辦法》、《古建筑消防管理規則》、《保護世界文化和自然遺產公約》等。但是從當前的實踐來看，文物保護法律法規建設還是滯后于飛速發展的城市建設的，城市建設中的許多破壞文物資源的做法從法律規章上找不到依據，這是很尷尬的局面。所以現在最緊迫的任務是探討、規范城市建設中的文物保護機制，以及怎樣合理的、科學的、可持續的利用這些文物資源。例如，從1982年第一批歷史文化名城公布至2009年，全國已有國家級歷史文化名城100處，省級歷史文化名城80多座[6]，然至今尚未頒布一個有關歷史文化名城保護的全國性法律規章。對于歷史文化名城保護中出現的問題，均是參照《文物保護法》來處理。因此，有必要對城市建設中的文物保護進行專門的立法。

3、加強對破壞文物違法犯罪的打擊力度和監督機制。在加強文物保護立法的同時，還要加強監督懲處力度和監督機制，對城市建設中破壞文物的違法犯罪行為堅決予以打擊，堅決杜絕打擊不力，以罰了事，徹底避免屢罰屢犯；另外，要充分發揮媒體的輿論導向和監督作用，建立完善的監督體制和專門的監督部門，使城市建設中的文物保護暴露于陽光下，接受社會公眾的有力監督。

4、將文物保護納入城市的總體規劃。城市規劃應當對文物保護作整體考慮，在制定城市規劃時，必須有文物部門參與，舉行有文物專家參加的聽證會等。城市建設是依據城市規劃進行的，如果在制定城市規劃時，邀請有關方面參與，充分考慮規劃過程中的文物保護問題，那么在建設過程中，必定能大大減少對文物資源的破壞。

5、做好文物保護宣傳工作。聯合國教科文組織早在1964年6月就發起了歷時6個月的保護文物古跡的國際運動，其中就有“加強文物保護的宣傳，使文物的價值觀念家喻戶曉”的要求。中國作為世界四大文明古國之一，培養公眾的文物保護意識是十分必要的。但僅僅從法制宣傳和道德教育上出發是不夠的，還應把保護文物遺產作為普及教育內容寫入中小學，乃至大學教材，作為一項必修的課程，讓當代人以及后代人接受系統的教育，從而使文物保護深入人心，變為人們的自覺行動。另外，也要利用其他方式進行文物保護宣傳。例如，4月18日是國際古跡遺跡日，我們要充分利用這樣的時機，通過散發傳單，電視媒體滾動宣傳，舉辦文物保護專項知識競賽等形式，來切實提高廣大人民群眾的文保意識，只有全民的文物保護意識得到了提高，文物保護工作才能走上健康、持久的發展軌道。

五、結  語

綜上所說，在城市建設中，充分考慮文物保護是十分有必要的。我們一定要吸取一些國家、地區在發展初期只重視經濟建設，不重視文物保護；只重物質建設，不重視精神文明；只重眼前利益，不重視長遠與未來持續發展的教訓，運用辯證的眼光來做好文物保護工作。破壞文化遺產，也許可以換來一時的經濟發展，但一個缺少城市個性、缺少城市精神的城市同樣也缺少持續發展的動力。所以，我們一定要將城市建設與文物保護有機地結合起來，做好城市建設中的文物保護工作。

參考文獻：

[1] 全國重點文物保護單位編輯委員會，《全國重點文物保護單位》[M]，北京：文物出版社，2009。

[2]《中華人民共和國文物保護法·中華人民共和國文物保護法實施條例》[M]，北京：法制出版社，2003。

[3]《中華人民共和國文物保護法·中華人民共和國文物保護法實施條例》[M]，北京：法制出版社，2003。

[4] 楊巨平，《保護遺產，造福人類》[M]，北京：世界知識出版社，2005。

[5] 楊巨平，《保護遺產，造福人類》[M]，北京：世界知識出版社，2005。

[6] 全國重點文物保護單位編輯委員會，《全國重點文物保護單位》[M]，北京：文物出版社，2009。

（作者：史永平，八路軍太行紀念館副館長、副研究員；通訊地址：山西省武鄉縣太行街363號，郵編：046300；Tel；13935582404；E-mail address：balujun001@sina.com）